祁门县审计局：审计决定救济途径之我见

修订后的《审计法》第五十三条对被审计单位不服审计决定的救济途径作了明确：“被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。” 如何区分财政收支审计与财务收支审计是审计决定采取救济途径的关键所在。

在审计实践过程中，审计机关有义务明确告知被审计单位在对审计决定不服时，具体采取哪种救济途径。这就要求审计人员能正确理解把握审计决定的救济途径。笔者从以下几个方面去理解。

（一）如何从法理上解释财政收支审计决定与财务收支审计决定的划分

修订后《审计法》第二条对财政收支与财务收支作了原则规定，指出国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支接受审计监督，同时《审计法》第十八条、第十九条对财政收支审计又作了进一步规定。审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行预算和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督；审计机关对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督。

《审计法实施条例》对财政收支与财务收支进一步予以了明确，第三条对财政收支进行明确，“审计法所称财政收支，是指依照《中华人民共和国预算法》和国家其他有关规定，纳入预算管理的收入和支出，以及下列财政资金中未纳入预算管理的收入和支出”；第四条对财务收支进行了明确，“审计法所称财务收支，是指国有的金融机构、企业事业组织以及依法应当接受审计机关审计监督的其他单位，按照国家财务会计制度的规定，实行会计核算的各项收入和支出”。

根据以上法条理解，一级政府及其各部门的审计为财政收支审计，审计决定救济途径为应采用本级人民政府的裁决形式；金融机构与其他企事业单位的审计为财务收支审计，审计决定的救济途径应为依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

虽然从立法原意上看，区分不同的救济途径是为了避免国家机关之间对簿公堂，但从法律上看财政收支审计与国家机关并不是完全对应的，《预算法》和《预算法实施条例》规定，“本级各部门”，是指与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军队、政党组织和社会团体；“直属单位”，是指与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的企业和事业单位。所以对事业单位的审计，可以是《审计法》第十八条规定的预算执行审计，也可以是第二十一条规定的财务收支审计。《审计法》第二十三条和第二十四条规定的财务收支审计，不仅涉及企业事业单位，也会涉及国家机关。所以我们难以直接按单位划分财政收支审计和财务收支审计，进而来区分审计决定采用的不同救济途径。

（二）如何从理论上理解财政收支审计决定与财务收支审计决定

从理论上分析，财政是以国家为主体对一部分社会产品进行的再分配。财政收支是从国家的角度，对其以资金形态再分配社会产品的理论概括。凡属于国家分配范畴内的资金活动，都可以称之为财政收支。财务收支是从部门、企业、单位的角度，对反映其经济活动的资金运动所作的理论概括。在实际工作中，它们是有联系、有交叉的，一个单位可能既有财政收支、又有财务收支；同样一笔资金，可能是财政收支，也可能是财务收支。例如，从国家预算分配到预算单位的资金活动，从国家的角度看是财政收支，而从单位的角度看，人们一般在习惯上把它们称之为财务收支。由此可见，确定一个被审计单位的违规行为属于财政收支行为，还是财务收支行为是比较困难的。

（三）审计决定救济途径在实践中的区分原则

为了更好地体现《审计法》的立法精神，同时便于操作，避免出现被审计单位对一份审计决定不服，既可以提请政府裁决，又可以申请行政复议或者提起行政诉讼的现象，2006年《审计法》第一次修订时，审计署曾下发了《审计署关于贯彻落实修订后审计法若干问题的意见》，综合考虑单位性质和《审计法》规定的不同审计事项，对财政收支审计决定和财务收支审计决定进行了划分。要准确把握这一划分，需要将《审计法》《审计法实施条例等有关规定结合起来理解。

2021年新修订《审计法》与2006年修订的《审计法》就审计决定救济途径规定未做出条款内容的修改，从而2010年度《审计法实施条例》（国务院第571号令）中关于审计决定的救济途径规定仍然有效，未来在审计法实施条例修订过程中对审计决定的救济途径也不大可能有大的变化。《审计法实施条例》（国务院第571号令）第五十二条规定“被审计单位对审计机关依照审计法第十六条、第十七条和本条例第十五条规定进行审计监督作出的审计决定不服的，可以自审计决定送达之日起60日内，提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定”，这里的第十六条、第十七条是指2006年修订《审计法》的条款，相关内容也就是上文所提到2021年新修订《审计法》第十八条、第十九条，分别指的是部门（含直属单位）和下级政府的预算执行和决算审计项目及本级预算执行情况、决算草案审计项目。这两类审计项目审计决定的救济途径为本级人民政府的裁决。《审计法实施条例》（国务院第571号令）第五十三条规定“除本条例第五十二条规定的可以提请裁决的审计决定外，被审计单位对审计机关作出的其他审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”，明确了除以上两类审计项目外，审计决定的救济途径均为依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这就从根本上解决了审计人员无法准确划分一个单位的审计决定是财政收支审计决定还是财务收支审计决定的困境。

综述，审计机关在告知被审计单位审计决定救济途径时，涉及部门（含直属单位）和下级政府的预算执行和决算审计项目及本级预算执行情况、决算草案审计项目的采用本级人民政府的裁决的救济途径，其余的审计决定救济途径为依法申请行政复议或者提起行政诉讼。